Y finalmente, el ministro Roncoroni indica la relación entre la omisión de reglamentar las normas citadas con el descontrolado avance de las edificaciones en el municipio. Dice concretamente: «No ha de olvidarse que siempre, frente a la situación de riesgo en que la indiscriminada e incontrolada expansión edilicia y urbanística coloca al paisaje de la región (aquel que la ley declarara de interés provincial y por cuya protección claman los vecinos agrupados en la Sociedad de Fomento por sí y por las generaciones por venir), de lo que se trata es de anticiparse a la concreción del daño a ese paisaje, al menoscabo o devastación del mismo, aunque él se produzca en parcelas o pequeñas zonas de esa unidad paisajística a proteger. Por ello se requiere del órgano administrador la pronta reglamentación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, como mecanismo o técnica preventiva dirigida a evitar que el daño temido que preanuncia el riesgo (y que no escapara a la proyección imaginativa del tribunal apelado) se torne real.
En esta materia, la primera y gran arma con que cuenta el derecho es la prevención. De allí que si el municipio omite o demora sin justificación atendible la reglamentación referida, aletargando el cumplimiento de la manda legal y claudicando en esa primera línea de prevención del paisaje geomorfológico y urbanístico que esa ley y la misma función de policía que encarna le imponen, corresponde que el amparo le venga dado, en forma rápida y expedita, por el órgano jurisdiccional. No tengo dudas, frente a la conocida y llamativa expansión que ha tenido la localidad Parque Cariló en los últimos años (lo cual, en tanto verdad geográfica generalmente reconocida ha de reputarse un hecho notorio), de que esa omisión de la autoridad municipal amenaza en forma actual e inminente el derecho a un bien ambiental como es el patrimonio paisajístico de la localidad.
O, para decirlo parafraseando la verba que el legislador empleó al redactar el art. 2 inc. d ley 8912 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, el derecho a preservar el área de interés paisajístico y turístico de Parque Cariló. El mismo que la ley 12099 declaró de interés provincial (arts. 41 y 43 CN., 20 y 28 Const. prov., 6 ley 12099)».
Para la doctrina de la Suprema Corte bonaerense, el paisaje integra el ambiente. La manera en que se regula el mismo en la ley provincial 11723 impone una reglamentación local; y en caos de omisión de esta normativa local, el crecimiento de la urbanización se dará de una manera descontrolada que generará daño al paisaje urbano, es decir, daño al ambiente. Por este motivo, la falta de norma local es una omisión inconstitucional, porque de esta falta de reglamentación local se genera una alteración al ambiente edilicio local.
Concluyendo este punto, tenemos una buena reglamentación del OAT en la provincia de Buenos Aires tanto desde la norma ambiental –ley 11723 artículos 6, 7 y 8- como desde la norma sectorial, decreto 9812/77. Las reglas son bastante claras, disciplinando el proceso tanto a nivel global como local. Quizás la peor parte de todo este relato la tengamos en la realidad material de aplicación de estas normas, porque no hemos visto impulsados planes de ordenamiento con la debida información pública y participación ciudadana.
En todo este proceso no debemos perder de vista que la formulación provincial respecto al uso del suelo y los sistemas ambientales se inscriben en el proceso nacional que reúne a todas las provincias y la CABA en el ámbito del COFEMA, para dar el OAT a nivel nacional.
De todos modos, apuntalando los contenidos o en realidad la falta de contenidos ambientales en las políticas municipales respecto al paisaje urbano y su vinculación del ambiente, la Corte provincial no se ha quedado en silencio. Por el contrario tenemos la sentencia «Sociedad de Fomento Cariló» en la que, mediante el ejercicio del control de constitucionalidad por omisión, se obliga a las autoridades locales a dar leyes de desarrollo de la evaluación de impacto ambiental y OAT provincial al Municipio todo para evitar el crecimiento urbano descontrolado, por falta de planificación en el uso del suelo.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN PRELIMINARES
Los desarrollos urbanísticos en la costa, revelan a lo largo del tiempo que han generado efectos adversos sobre el ambiente. Estos efectos pueden incluso convertirse en limitaciones al mismo desarrollo de estas comunidades costeras, cuando afectan de modo drástico algunas de las funciones del ambiente.
Un desarrollo urbano ambientalmente carente de armonía pude poner en crisis las funciones del ambiente ligadas a la amenidad, mientras que la mala gestión de los efluentes y las obras de captación de aguas para la provisión, tanto comercial como domiciliaria, pueden comprometer e incluso destruir las reservas de aguas subterráneas.
El segundo párrafo del artículo 41 CN declara la transversalidad de la materia medio ambiente cuando pone una serie de responsabilidades en cabeza de las autoridades de manera genérica, obligando a que la política urbanística y territorial se formule en clave ambiental. En consecuencia, la definición del estatuto de la propiedad del suelo ha de subordinarse a la definición del hábitat, pasando al primer plano su proyección ambiental.
Todos los elementos regulados por las normas ambientales implican un límite al derecho de propiedad. Esto pone de manifiesto que cada propiedad inmueble está inserta en un territorio o ambiente, donde existen elementos naturales que requieren de una ordenación para su conservación y enriquecimiento.
La ordenación de los espacios externos de los bienes y propiedades alcanza un radio de acción mucho más amplio e incide en el núcleo interno del propio derecho de propiedad, delimitándolo, restringiendo sus facultades hasta donde la función social de ese derecho de propiedad exija.
Existe otra norma entonces importante en el decreto 8912; es el artículo 23, que establece especificaciones para los núcleos urbanos en terrenos con médanos y dunas. Esto alerta sobre cómo se debe entender en este lugar el ordenamiento territorial. Es en dicho contexto que deberemos verificar todas las previsiones pertinentes, para que sea el poder de policía local el que vele para que el ordenamiento territorial de la localidad de Mar de las Pampas sea el adecuado.
Así, el código de ordenamiento urbanístico es para el espacio de Mar de las Pampas la norma que regula de manera cabal el uso del suelo y de la que no se podrán alejarse los vecinos.
Para emprendimientos que generan un importante impacto ambiental, junto a la documentación de obra, también debe presentarse una evaluación de impacto ambiental de acuerdo a la ley 11.723 de protección integral de los recursos naturales y el medio ambiente de la Provincia de Buenos Aires.
La ciudadanía es la que activamente debe participar en la definición de la suerte de sus bienes colectivos.
Porque hoy ciudadanía implica, como la definiera Marshall en 1973, «plena pertenencia a una comunidad», donde pertenencia implica participación de los individuos en la determinación de las condiciones de su propia asociación. Así participación alude no sólo al goce de derechos sino a la asunción de responsabilidades. En efecto, en principio el concepto de Desarrollo Sustentable puede asumir distintas acepciones. Lobera (2007), propone tres construcciones que contendrían la gran mayoría de acepciones del término «desarrollo sostenible»:
1-Crecimiento sostenible: El desarrollo sostenible entendido como un crecimiento sostenido, manteniendo la expansión de la producción y el consumo, formaría la definición de crecimiento continuado sostenido, que incorporaría regulaciones para compensar sus costes sociales y ambientales.
2-Estado estacionario: El desarrollo sostenible entendido como una mejora cualitativa sin incremento de la escala física, como evolución de una economía de crecimiento cero.
3- Conservacionismo bioeconómico: Entender que el desarrollo es la causa de la pobreza y la degradación del medio ambiente. Hace falta una economía más integrada en los ciclos naturales que satisfaga las necesidades humanas.
Lobera (2007) afirma que el camino es la construcción del pasaje de la insostenibilidad actual hacia la sostenibilidad activa, en la cual los procesos y actividades humanas tomarían un tinte creativo, activo y consciente; este concepto practicado por cada ciudadano diariamente, en forma continua, puede llegar a ser la solución a muchos problemas que se tienen en la sociedad en que vivimos.
El gran desafío es pasar de la teoría a la práctica. Mar de las Pampas ya ha afrontado y resuelto en gran medida este dilema, por lo cual actualmente es una ciudad costera paradigmática, que no repite los mismos errores que se han suscitado en el resto de la costa. En consecuencia debemos ver como se supera la legislación en términos teóricos y se implementa en términos prácticos. En tal sentido, debe velarse porque se sumen garantías para poder mantener y mejorar los criterios actuales. La búsqueda de la denominación de Paisaje Protegido impulsada por la Sociedad de Fomento está alineada con esa lógica. Sin embargo, el desarrollo de Mar de las Pampas, al igual que las ciudades que la precedieron en esta barrera medanosa se ha basado en la drástica alteración de los médanos costeros mediante la fijación forzada y artificial con forestación. Este proceso de desnaturalización se basa en la inhibición de los fenómenos de trasporte y depositación eólicos y la creación de un monte con especies exóticas en detrimento de las arenas móviles y los pastizales naturales.
En el caso de Mar de las Pampas, se destaca el hecho que en el diseño urbano original se ha intentado respetar el condicionante geomorfológico emergente del patrón de crestas y bajos intermedanosos para la traza de los caminos y accesos. Esto define una trama sinuosa para la accesibilidad que preserva de algún modo la morfología y altimetría originales. La ausencia de pavimentación en todo el asentamiento urbano permite la continuidad de procesos de recarga de acuíferos, hecho que estaría inhibido por una red de caminos impermeables, como acontece en gran parte de la ciudades. Sin embargo, este hecho conveniente en algún sentido plantea el riesgo del aporte de sustancias potencialmente contaminantes para el acuífero freático originadas en fuentes móviles, sin que existan barreras naturales eficientes para los contaminantes, dadas la posición y características del acuífero freático. Las pautas de ocupación del territorio que se han aplicado hasta ahora no han mostrado deterioros significativos en áreas particularmente sensibles; sin embargo, debemos destacar que existe aún una baja densidad de ocupación. Creemos que, de no tomarse medidas preventivas, es difícil imaginar que no se manifiesten efectos negativos que no comprometan el desarrollo en un futuro próximo cuando se complete la ocupación prevista y la vida en Mar de Las Pampas se vaya tornando permanente en lugar de estacional. La influencia de las actividades asociadas a la urbanización se extiende mucho más allá de las meras edificaciones. Un ejemplo de ello es el tránsito vehicular por playas y médanos con vehículos todo terreno. Algunos partidos costeros tienen áreas habilitadas para esta actividad, mientras que en otros está prohibida. Sin embargo, gracias a la continuidad del cordón costero a lo largo de más de 150 km entre los partidos de La Costa, Pinamar, Villa Gesell y Mar Chiquita, la circulación de estos vehículos no es fácilmente controlable y puede afectar tanto a las zonas urbanas como a las zonas naturales, donde el tránsito vehicular acelera los procesos erosivos de las playas y del los médanos.
De manera directa, ésto también genera daños en la biota: disminuye la cobertura de la vegetación, se produce la destrucción de los ejemplares jóvenes, los animales tienen menor posibilidad de encontrar escondites de sus predadores, disminuyen los lugares de nidificación de las aves costeras y reptiles, se produce daño y muerte directa de los organismos que se distribuyen en el intermareal, etc. La fragmentación de las dunas disminuye la posibilidad de fijación natural de las especies vegetales autóctonas, y la pérdida de refugios para aquellos organismos animales que las utilizan como escondite o área de nidificación. Las actividades de construcción, en las que se incluye la extracción o el aprovechamiento de la arena en la construcción, también causan perturbación en el medio en el que se llevan a cabo. La eliminación de las dunas altera la dinámica geomorfológica y aumenta la vulnerabilidad del acuífero por disminución del espesor no saturado y, consecuentemente, de la capacidad filtradora del suelo arenoso. Todo debe propiciar el establecimiento de directrices preventivas para el manejo de los recursos vitales (el agua), la gestión de los emergentes metabólicos del desarrollo (afluentes líquidos y residuos) y la infraestructura energética (cableados y ductos soterrados en lugar de aéreos), de modo que el desarrollo no comprometa las capacidades del medio natural que condicione severamente a las generaciones por venir.
Del presente trabajo surge que Mar de las Pampas, en la actualidad, conserva una elevada calidad ambiental. Sin embargo debemos advertir que los actuales bajos niveles de contaminación van de la mano con la baja presión de uso y ocupación que tiene Mar de las Pampas. Esta elevada calidad ambiental, se encuentra dado por las siguientes consistencias o fortalezas:
.Mantenimiento de las funciones ambientales del cordón de médanos litorales
. Mantenimiento de las condiciones paisajísticas relacionadas con la forestación
. Bajo grado de ocupación, aunque la proyección en los últimos años ha sido exponencial
. Mantenimiento de una topología edilicia a escala
. Mantenimiento de condiciones de accesibilidad restringidas (por el trazado, por exigencias como la velocidad máxima, otros).
Las principales debilidades que acechan al desarrollo sustentable de Mar de las Pampas son:
. Falta de provisión de servicios básicos de desagües cloacales. Esta carencia puede inducir a riesgos de contaminación
. Falta de un sistema colectivo geohidrológico y técnicamente desarrollado para la explotación del agua potable, que implique la disminución de la amenaza de contaminación por fuentes puntales que incrementan el riesgo de contaminación, por ejemplo, en lo que respecta a las excretas.
. Amenaza potencial producto de los tendidos de cables aéreos (de electricidad, telefónica, Internet) en un medio boscoso, que aportan a la generación distintos riesgos como: incendios, cortes de servicios, además de afectar negativamente al paisaje intrusiones lineales e impactos visuales.
. Falta del servicio de gas natural, que implica el uso de gas envasado
. Falta de una herramienta legal, que asegure criterios urbanísticos para el mantenimiento de la calidad ambiental.
En la profundización de las mayores consistencias de Mar de las Pampas y en la solución de las debilidades, deben encontrarse los mecanismos para no incurrir eventuales conflictos o problemas ambientales.
Tal es el caso de la provisión de servicios y la inducción del crecimiento. En efecto, el abastecimiento de servicio de desagüe cloacal y/o la provisión de gas por red, es sumamente importante para la reducción del riesgo de contaminación de las aguas subterráneas que se consumen, y al mismo tiempo dotar de mayores servicios implica una mejora en las condiciones de habitabilidad que auspicia una mayor ocupación por
convertirse el lugar en un sitio más equipado. Lo mismo pasa con el gas natural, ya que la provisión de este servicio, podría potenciar el turismo en Mar de las Pampas todo el año y/o su ocupación permanente, con las ventajas y conflictos que eso implicará.
Debemos entonces remarcar que la mayor ocupación tanto espacial como temporal implica también una mayor presión ambiental, que solamente no se trocará en fenómenos adversos, como por ejemplo la contaminación o el riesgo de incendios, si existe una respuesta (acciones ambientales, inversiones en infraestructura, etc.) acorde con esa mayor presión.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El análisis químico indica que a nivel global el agua subterránea es de tipo bicarbonatada cálcica, con bajos contenidos de sales totales disueltas y elevada dureza.
El acuífero en explotación en Mar de las Pampas es muy vulnerable; sin embargo las aguas subterráneas son de excelente calidad.
Debido a la baja densidad poblacional y a la incipiente explotación, las mismas no
han sido afectadas por el lixiviado de los pozos ciegos.
Dado que la explotación que se realiza del acuífero es incipiente, no se registra el proceso de salinización por agua de mar por el proceso de intrusión marina.
El 60 % de los pozos presenta tenores de hierro de origen natural, que superan el límite de potabilidad de 0.30 mg/l.
Se recomienda monitorear el medio ambiente y las actividades antrópicas asociadas, a fin de garantizar la sustentabilidad del desarrollo socio-económico de esta población litoral.
Los análisis bacteriológicos dan por resultado que todas las muestras son potables a excepción de una, en la que se encontró una leve contaminación por coliformes totales, lo cual convierte al agua de ese pozo en no potable y, por tanto, no apta para consumo humano.
La gestión de residuos sólidos urbanos en el asentamiento de Mar de las Pampas puede ser más eficiente, sobre todo si se afronta una concepción integral de la gestión de los RSU y si se
proponen y desarrollan canales de comunicación eficaces entre autoridades, miembros de la Sociedad de Fomento, habitantes permanentes y turistas o pasajeros.
Consideramos que una política ambientalmente preventiva debe incluir acciones concretas, a saber:
- Tratamiento de los efluentes domiciliarios y comerciales y erradicación de pozos negros, por medio de red de desagües cloacales y/o sistemas de plantas modulares instaladas en la propia parcela.
- Programa de gestión integral de residuos urbanos.
- Tendidos subterráneos de líneas de energías y ductos.
- Sostenimiento de la política de no pavimentación e impermeabilización de superficies.
- Reducción al mínimo indispensable de la generación de accesos y caminos.
- Reducción al mínimo indispensable de la remoción de arenas de médanos.
- Puesta en marcha y sostén de un programa de gestión integral de los residuos urbanos.
- Puesta en marcha de un programa de evaluación diacrónica de la calidad ambiental sobre la base de indicadores cuantitativos.
Dada la problemática que da origen al presente proyecto y que se encuentra ampliamente generalizada en la zona costera bonaerense, consideramos que los principios ambientales que surgen como recomendables sean reproducibles y con resultados benéficos en escenarios análogos.
Se deben analizar y seguir en el tiempo las expectativas de los distintos agentes sociales en relación al desarrollo de Mar de las Pampas, con el fin de posibilitar su planificación de manera tal que se garanticen las condiciones de conservación de los
atributos que le dieron origen. En estas condiciones de conservación, se deben considerar tanto la de las costas como la del paisaje, de manera compatible con la calidad ambiental y el desarrollo de las actividades turísticas.
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